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金融监管巨变将至 股灾让高层下定决心

2015-11-10 10:57:07 辛灵 赵天琦 来源:时代周报  责任编辑:财经频道   我来说两句
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  “黑夜已逝,黎明将至。”

  11月3日,中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议结束后的第5天,一家知名券商在一份报告中对投资者说。巧合的是,在当天,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称“《建议》”)全文公布。

  《建议》提出,“十三五”期间要加强金融宏观审慎管理制度建设,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,实现金融风险监管全覆盖。

  目前,我国形成了央行宏观监管和“三会”(银监会、证监会、保监会)微观监管的金融监管体系。不过,据人民网(603000,股吧)报道,2004年3月后,相关监管部门就再没召开过联席会议。“随着市场的发展,这套分业监管架构,越来越跟不上时代的脚步、满足不了现实的需要。”中国人民大学金融与证券研究所副所长、金融学教授赵锡军在接受时代周报记者采访时说。

  赵锡军透露,我国的金融监管框架改革(亦称“金融大部制改革”)在10年前就开始酝酿了。清华、北大和人大等中国最顶尖高校里的金融学者,一直就改革进行相关的课题研究,形成了自己的改革建议。

  据中央汇金副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁透露,清华大学国家金融研究院最近完成了一个课题,对今后中国金融监管的框架提出了改革思路,“和习近平总书记的说明当中的思路有很多相似点”。

  在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中,习近平总书记提到了“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动”,“现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险”。

  绝大多数业内人士认为,今年6-7月份的这场股灾让中央高层下了改革的决心。虽然目前的具体改革方案尚未公布,但可以确定,目前一行三会的监管机制将会受到冲击,并最终作出调整。

  同样在11月3日,中纪委网站发布消息,截至当日,中央巡视组已正式进驻一行三会、沪深交易所等31家单位。

  时代周报记者注意到,在这一天,上证指数微跌0.25%,但此后随着券商板块走强和IPO重启的消息传开,至记者发稿为止,指数连续4个交易日上涨,突破3600点。

  这不由让人想起文章开头那家券商给出的乐观判断:“目前的券商板块和市场一样,犹如一个人从一个伸手不见五指的黑夜逐步走出。” 

  酝酿十年

  国务院曾专门开会讨论

  金融大部制改革已经酝酿多年,最早可以追溯到10年前。

  “2005年的时候,国务院专门召开了一次专家座谈会来探讨如何完善监管的问题,(中国)人民大学作为应邀单位参加了,我也作为代表参加,也提交了我们的报告。当时就提到,为了应对综合化、混业化发展的变化,我们要加强各个监管机构的协调和沟通,最终形成统一的监管。”11月7日,中国人民大学金融与证券研究所副所长、金融学教授赵锡军接受时代周报记者采访时说。

  赵锡军表示,目前一行三会这种分业监管模式是在1992年第一次金融工作会议的时候确定下来的。“它的形成也不是一蹴而就的,一直到2003年,银监会正式从央行独立出来,才形成了现在一行三会的架构。”他回顾说道。

  然而随着市场的发展,这套分业监管架构越来越跟不上时代的脚步、满足不了现实的需要,金融大部制改革的呼声也日益响亮。

  赵锡军分析,现在的业态跟上世纪90年代相比,已经有很大不同,更加丰富,更加完善。特别是互联网技术的发展带来了很多变化,一些跨市场、跨行业的业务和金融工具在不断增加。

  其次,我国金融行业的市场化程度越来越高,竞争越来越激烈,开放程度也越来越大,涉及跨境的业务越来越多。市场化程度越来越高就意味着利率、汇率、金融产品的价格波动性变大,会带来风险特征的变化。跨市场、跨行业、跨国境的风险越来越大,也就需要从监管方面进行调整来适应这样的变化。

  “另外还有一点,金融的改革和宏观经济的发展密切相关,经济与金融越来越密不可分了,经济的金融化程度越来越高,实体经济和金融的关系也越来越密切。这就导致在投融资的结构中会出现越来越多的结构性投资品种和集合性的投资品种,会横跨好几个融投资渠道。同时,金融业经营机构也从原来单一的组织架构变成了多元化、综合化和集团化的架构。”赵锡军说,“所以总体来看,监管需要作出改变。

  2012-2013年,国内多次爆发“钱荒”,在企业普遍缺钱的同时,M2增速和人民币存款余额双双走高,凸显金融和实体经济资金错配严重。而要求金融大部制改革的呼声也从2012年底开始走强。

  2012年11月,作为教育部社科重大课题攻关项目的最终研究成果,北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐出版了《金融市场全球化下的中国金融监管体系改革》一书。书中提出,目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体系存在诸多问题与不足,很难满足现代金融市场发展的需要。

  “中国目前实行‘一行三会’的分业管理体制,存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。”曹凤岐在接受时代周报记者采访时指出,“最终中国应当走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管”。

  2013年全国两会上,金融大部制改革成为热议话题。当时民建中央在提案《深化改革促进资本市场安全健康发展》中建议,成立国务院领导下的统一金融监管行政协调机构,将各个金融监管机构统一联系起来,共同制定金融和资本市场运行中的各项规则,以推进金融改革;全国人大代表、中国光大集团董事长唐双宁和全国政协委员、招商银行行长马蔚华不约而同地提议修改金融业分业监管体制的《商业银行法》。

  不过,上述提案未能成为政府决议。中央机构编制委员会办公室副主任王峰于2013年回答记者提问时曾坦言,金融混业监管是一个发展趋势,但“金融大部制改革,问题很复杂,作为改革研究者,我们自己都拿不准”。他口中的“拿不准”,是指在当时情况下,我国有无可能通过体制改革,从分业监管一步过渡到混业监管?又是否到了真要改的时候?

  翌年,时任中国人民大学校长、中国人民银行货币政策委员会委员陈雨露撰文建议,在下一步改革中,应积极推动“金融大部制”改革,建立起统一的金融监管委员会,全面统筹协调宏微观审慎监管。

  “在多头监管体制下,分立的监管机构往往只关注自己管辖范围内的局部稳定,而对整个金融体系的风险累积却漠不关心。”陈雨露强调,为避免这一问题,在新的宏观审慎监管体系下,必须对监管资源进行重新整合,全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内“三位一体”的宏观审慎政策新框架。

  一个大的国际背景是,金融危机后,各国纷纷加强了宏观审慎的金融监管。从监管的目标对象来看,宏观审慎监管关注的风险点不是特定金融机构的个体性和异质性风险,而是整个金融体系所面临的共同风险暴露。因此,陈雨露认为,推行“全口径监管”势在必行。

  “事实上,‘大金融’理论下的动态网络型传导机制表明:由于金融机构之间的交易错综复杂,一旦系统逼近临界状态,任何微小的扰动就可能导致网络关键‘节点’的失效,从而引起整个金融网络系统的崩溃。” 陈雨露提醒说。

  一朝突破

  今年股灾凸显监管缺陷

  陈雨露的上述风险提醒,在2015年6月开始的股灾中一语成谶。

  从6月15日开始的一个月内,沪深两市跌掉的市值超过15万亿元人民币。在这轮股市暴跌中,金融监管部门曾先后出台数个救市政策,但均以失败告终。

  形势的扭转在中央高层出手之后。强力救市成为多部委的迅速行动,从金融监管部门局部支撑,演变为部委联合、央地统筹全面行动,公安部、网信办等强势部门亦参与其中,折射股灾之重和改革之难。

  中央救市完毕之后,无论是券商还是证监系统,均有高层落马。其中震动最大的,当属10月13日中国证监会原主席助理张育军被查。据了解,张育军是证监会有史以来落马的最高级别的官员,也是十八大以来“一行三会”系统被查的最高级别领导干部。在股灾发生之初,他直接指挥了证监系统的救市行动。

  据不完全统计,今年以来,已有20多位证监、银行、券商系统的高层落马。

  “大家都知道,前段时间资本市场的大幅度调整最主要的原因是配资。其实配资是一个笼统的说法,它分为几类,有券商的两融,也有所谓的场外配资,还有信托的结构性配资,也包括一些在当时没有明确归属的、不受任何监管束缚的互联网公司接入进来的配资。”兴业银行(601166,股吧)首席经济学家和华福证券首席经济学家鲁政委接受时代周报记者采访时表示,“一般按照两融来讲,规模不会特别大,但是最后发现这个规模超出了大家的意料,那就是因为在两融之外有信托那一部分的存在,然后最主要的是,还有一块不受四个监管机构中任何一个监管的IT公司接进来的配资。”

  “这就表明监管部门信息掌握得不够全面,从而导致对形势的判断出现问题,觉得没有那么严重。如果信息沟通是够的,可能就不会发展到最后那个程度。”鲁政委说,“另外,在救市的时候,假如关于救市的信息是充分的,可能救市的措施也会更有效”。

  就在股灾进行时,6月13日,中央汇金副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁发表观点认为,现行一行三会监管体制是不可持续的体制,他认为这一体制使得央行的核心宏观调控地位不能得到体制保障。

  当时就有媒体报道,李剑阁与全国人大财经委副主任、央行原副行长吴晓灵合作完成了金融监管体制新设想这一课题。据李剑阁称,他们初步的建议是将机构监管变为功能监管,并趋向混业监管。

  李剑阁认为,在目前的分业监管体制下,一行三会对金融信息的收集呈碎片化,监管部门无法获得较完备的信息,监管就注定有缺陷。

  10月30日,国务院正式任命中国人民大学校长、49岁的陈雨露为中国人民银行副行长、党委委员。在全部五名副行长中,陈雨露排名第二,仅次于央行副行长、国家外汇管理局局长易纲。

  关于陈雨露在人大时主张的金融思路,赵锡军对时代周报记者分析说:“我们认为要在不削弱微观层面对于金融机构、金融产品、金融市场监管的前提下,所谓的宏观审慎的监管要加强。实际上就是对目前微观的分业监管框架进行更好地整合。” 

  大部制如何改

  清华、北大、人大都提了意见

  股灾之后,无论是中央层面还是学界,已经就现有的监管体制需要改变这一点达成共识。但关于如何改的问题,大家有不同的思路。从目前来看,清华大学、中国人民大学和北京大学的研究小组形成了三种较为有代表性的意见。

  如前所述,早在2012年,北大曹凤岐就提出要变分业监管为统一监管,建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

  “我代表的一种思路是想搞成一行一会:人民银行也监管一部分,但它主要是搞管理货币政策、货币市场和外汇市场,其他的银行风险和资本市场的监管放在专门的监管机构,就是把三会合起来,成立中国金融监督管理委员会,形成一行一会这样的格局。”曹凤岐接受时代周报记者采访时说。

  人大的专家则提倡“一会统管”。陈雨露被擢升为央行副行长前,在2014年以人大校长的身份提出,应该建立起统一的金融监管委员会,全面统筹协调宏微观审慎监管,全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内的“三位一体”的宏观审慎政策新框架。

  “既然保证微观层面的监管不会减弱,又要应对新的形势变化来加强宏观层面的监管,这是我们在完善监管机制上的一个思路。”赵锡军告诉时代周报记者说,“所以,不管是人大金融系提出的监管委员会也好,别的意见提出另外的架构也好,总的来说,要在宏观层面形成新的有效的管理”。

  而来自清华大学的意见则表达得更为清晰。11月6日,在公开演讲及接受媒体采访时,清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁表示,依据“十三五”规划,中国将会采用有更好统筹、更趋于集中的金融监管架构;货币政策制定与金融机构监管将合二为一。

  “全世界央行加强了对系统重要性金融机构和金融集团的监管。”李剑阁说,未来中国很可能采用接近(金融)危机后英国所采用的金融监管架构。“将来我们有可能是央行下设一个货币政策委员会,一个金融政策委员会。”

  值得注意的是,李剑阁认为,他们的研究报告和习近平总书记的说明当中的思路“有很多相似点”。

  在曹凤岐看来,如果没有三会,只剩一行,“实际上这是一种倒退”。“因为三会本来就是因为人民银行管不了那么多,所以才分出来的。我们才分了十年多,但现在又觉得不行,还让人民银行一家管,这个可能问题比较大。”曹凤岐说,“因为人民银行主要的职责不是监管,而是制定货币政策”。 

  改革要点

  由分到统,适应混业及创新

  不论采取哪种架构,改分业管理为统一管理、改管机构为管业务,将是此轮金融大部制改革的要点,从而适应混业经营和新型业态发展的趋势。

  曹凤岐认为,现在看来,一行三会存在着监管不力、监管套利、监管重叠、监管真空等问题。“前一段资本市场出现的问题,包括场外配资等,都不是证监会能管得了的。这种情况如果继续下去,还进行分业管理是有问题的,所以大家都是要求改革,适应现代金融市场的金融监管框架。这个问题上大家的看法是比较一致的。”他说。

  鲁政委接受时代周报记者采访认为,最重要的是要统分结合:“统”就是说针对一切与金融相关的产品,不论是已经出现的,还是未来将要产生的都要把它装进去,把所有的信息都搜集到一起;“分”就是要体现专业性,要区分银行、保险和证券,因为它们本身存在不同。但并不是按机构来分,而是按业务来分。

  “现在的状况是银监会管银行,保监会管保险公司。但问题是,保险公司在未来可能也会进行银行性质的业务,那这也要让保监会管么?显然是不对的。这个时候,就是要看业务的性质,要从机构监管变成业务监管。”鲁政委说。

  目前的金融市场,不同机构之间业务的交叉和关联越来越多,按照之前分业监管的方式容易出现监管套利,不同的监管对象由于性质不同,在监管强度上又会有所差异。

  “我们对银行的监管相对较强,对券商和保险的监管相对较弱。这种情况下,尤其在跨界比较频繁的情况下,银行要做一项业务就把它转到券商或者其他途径去做,出现了许多所谓的通道业务。”中国社科院金融所银行研究室主任曾刚对时代周报记者说,“这实际上就是跨机构的监管套利,导致的结果其实就是风险的积累,同时还导致宏观调控的有效性下降。”

  另一方面,目前的分业监管没有将互联网金融等新兴的金融业态包括进去,出现了监管真空。“由此,未来的监管一定是在现有基础上增大它适应混业经营和新型业态发展的趋势,把监管的范围扩大,监管的标准统一,监管之间的协调要加强。”曾刚说,“这种改革可能会有很多种方法,既有可能是机构的整合,也有可能是机构功能上的整合,将协调机制做强。但不管它采取什么样的方式,大体的方向是这个样子的”。

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