以规制创新推进自贸区能级提升

2025年4月，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》（以下简称《意见》），推出大量“允许类”创新举措，赋予自贸试验区更大自主权，强调以制度创新为核心，鼓励先行先试，开展首创性、集成式探索。这是继党的二十届三中全会专章对完善高水平对外开放体制机制作出部署后，中央再一次为自贸试验区建设指路定向。

中国（北京）自由贸易试验区（以下简称北京自贸试验区）是习近平总书记亲自宣布支持建设的重要开放平台。2022年，《中国（北京）自由贸易试验区条例》（以下简称《条例》）发布实施，为高标准、高质量建设北京自贸试验区，进一步深化“放管服”改革提供了制度基础。近年来，北京自贸试验区推出系列政策制度创新举措。但这些制度创新具有层级低、碎片化的特点，有必要从法理、制度上探讨创设自贸试验区法规，破解改革“合法性困境”，实现以高质量法治保障自贸试验区高质量发展。

北京自贸试验区能级提升需要更大的规制创新。规制开放意味着要与国际规则对标，对特定领域或行业做出必要的法律规范，减少不必要的行政干预，放宽市场准入，让市场在资源配置中起决定性作用。《条例》明确“市级有关部门应当按照各自职责推动实施本行业、本领域的制度创新和改革试点，争取国家授权，做好自贸试验区建设发展工作”，为调整相关行政法规在北京自贸试验区的适用做了系列探索。但该规定仅限于行政法规规章的变通适用，远不能满足自贸试验区首创性、集成式探索对制度创新的需求，不能充分落实《意见》关于提升战略的客观要求。

加强立法供给，在法治轨道上进一步全面深化改革是自贸试验区提升战略的关键突破口。习近平总书记强调，“要对标国际先进水平，把自由贸易试验区等高水平对外开放的有效举措和成熟经验及时上升为法律，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的对外开放新高地”。深化改革的实践意味着一些新情况、新问题和新需求并不是制定有关法律时可以预见到的，因而某种程度上的立法变通不可避免。先行先试往往需要突破既有法律，进而起到引领改革的效果。经济特区法规以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）明确的浦东新区法规、海南自贸港法规等新型立法形式，为后续可能的全国法律变革奠定了基础，既可满足全面深化改革的现实需求，实现法治对改革的有效回应，也可极大增强地方参与国家治理的主动性和积极性。只有通过立法授权赋予自贸试验区更大的自主权，首创性、集成式探索的潜能才能得以充分释放。

创设自贸试验区法规是北京正确处理“都”与“城”关系，更好服务保障首都功能发挥的重要举措。立法是重要的政治活动，北京承担首都功能，一切工作都要从政治上考量、在大局下行事。从讲政治的高度推动立法创新，北京不是简单借鉴浦东新区法规和海南自贸港法规模式，而是立足于“都”与“城”的关系处理，以服务保障首都功能充分发挥为目的，立足更好提升服务保障水平，依据《立法法》的规定，争取对自贸试验区等特定区域申请特别立法，以更好实施提升战略，更好服务保障首都发展。理论上，任何为适应改革发展需求不断探索的先行区、示范区、试验区或者引领区，都有必要且可能进行特别授权立法。这既是重大改革于法有据的必然要求，也有利于充分释放地方立法潜能，以高质量立法护航高质量发展。

北京自贸试验区法规是在现行《立法法》架构下探索的一种新型地方立法形式。创设北京自贸试验区法规，可以巩固改革成果，以法律形式增加制度的稳定性。当前自贸试验区建设的成果主要以政策形式呈现，但政策层级较低且分散，亟须通过立法将改革成果法律化、规范化；可以深度对接国际高标准经贸规则，进一步扩大制度型开放。自贸试验区应当对标国际先进规则，深化高水平开放，在数字贸易、金融开放等领域形成更具国际竞争力的制度体系；可以缓解立法权限掣肘，解决改革“深水区”“攻坚区”痛点难点问题。自贸试验区法规是立足于当前立法权限与实际需求不相匹配的现状、破解改革“合法性困境”的关键工具，是深化立法领域改革、坚持在法治轨道上进一步深化改革的有益尝试。

（作者分别为北京市政府法治研究中心研究员、北京市委党校法学教研部讲师，北京市委党校法学教研部主任、教授）