和这种神秘相对应的是，机票销售代理行业实际上很难被归类：它既不属于民航业，又不能算是零售业，只能笼统地归类到服务业这一大类中。

上海一家国内二级票代公司的老板李成就认为，票代不直接参与民航运输，不算是民航业，而最多只算是民航业的附属行业；虽然票代的销售模式听起来符合零售的定义，但其又不是零售业，另外，票代还和旅游业有着很广泛的联系。

定位模糊带来监管真空。尽管旅游部门曾针对票代开出所谓“特价票”发出过消费者警示，各地工商部门也不时对当地出现的“黑票代”诈骗进行打击。但是，由于机票销售的最终产品是航空运输，在外界看来，票代与民航业有紧密的联系，对这一行业应该负有监管责任的仍然应该是民航总局。

但2004年后，这一观念开始有了变化。当年，新颁布的《行政许可法》出台，要求各个部门对其负责的市场可自行调节的行政许可项目进行全面清理。对机票销售代理进行审批、监管的职责便被转给了中航协这一行业性协会。

中航协成立于2005年，是经民政部核准登记注册的全国性社团法人。由于1987年生效的《国内航空运输销售代理人管理暂行规定》(下称《规定》)在上述行政项目清理过程中被废除，中航协对票代行业的管理便仅限于有资质的正规票代，而无法对整个票代行业进行强制管理。

接收民航局针对票代行业的监管职责后，中航协唯一能做的，便是每年对票代企业的销售资质进行审核，控制全国票代的数量和质量，从审核这一环节卡住“黑票代”滋生的可能。

但各方博弈依旧很激烈。这期间，电子客票行程单诞生，票据环节的暗箱操作更容易(不开行程单或打印虚假行程单)，给了票代更大的违规操作空间。

中航协副秘书长柴海波曾表示：全国机票代理企业中，正规的票代销售点仅约一万家，只占全部票代数量的10%。为此，去年上半年中航协曾下发通知，要求全国航空运输销售代理企业进行年检，借此机会将“黑票代”赶出行业。

但要推行上述措施，中航协却因其机构定位而面临尴尬。根据其章程，中航协是以民营航空公司为主体，“维护行业和航空运输企业的合法权益”，一开始就没有票代行业的参与。航空公司与票代之间本就有利益分配矛盾，骨子里“流着航空公司血液”的中航协与票代的关系也自然紧张。