允许过渡、谨防倒退

政企分开一定要有具体措施，切勿让“换牌子”成了“摆样子”

政企分开，仅仅是铁路改革的第一步，却无比重要。

在刘斌看来，中国铁路改革大致应分三个层次。第一层，政企分开，理顺铁路与国家的关系；第二层，打破垄断，理顺铁路行业内部关系；第三层，建立现代企业制度，理顺铁路与承运人之间的关系，也就包括公众关心的票价、服务等问题。“第一层是改革的基础。没有第一层改革，其它改革都无法推进，而第二、三层改革能否成功，也依赖于第一层改革是否彻底。”

然而，政企分开也绝非易事。铁路现有资产价值几何，如何评估？铁道部巨额债务由谁埋单，怎么偿还？如何在过渡期维持铁路建设与运营的稳定？旧机构人员如何安置，新企业机构如何调整？一系列具体问题亟待破解，但详细方案尚未出台。“‘政企分开’虽然只有四个字，背后却是一大摊子事，很难一蹴而就。”纪嘉伦说。

以保持铁路稳定为例。一方面，铁路经营仍面临很多困难，新线路的偿债压力很重，但铁路运输秩序与安全却不能有丝毫懈怠。另一方面，“十一五”期间，铁路在政企不分的模式下搞了一轮快速发展。而此次改革打破了传统的部省合作模式，即以少量投资、大量负债、铁道部统管、银行借贷的投融资模式。特别是撤并铁道部后，这种投融资模式的基础瓦解了，而今年全国铁路需要安排的固定资产投资高达6500亿元。在新模式没有建立前，钱从哪里来，大量在建项目如何继续完成，就成了棘手难题。

更大的挑战还来自新组建的铁路总公司。牌子换了，人马未改，机构未调。让坐惯了办公室的人去闯市场，不容易。

“这和国企改革是一个道理，只不过铁路比其他行业晚了20年。”刘斌说，鉴于目前国家铁路的市场化程度还很弱，应该允许改革有一个过渡期，让政府扶上马，送一程。

正因如此，此次改革方案提出，在历史债务问题没有解决前，国家对中国铁路总公司暂不征收国有资产收益。同时，中国铁路总公司组建后，继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行，继续明确铁路建设债券为政府支持债券。对企业设立和重组改制过程中涉及的各项税费政策，按国家规定执行，不增加铁路改革成本。

此外，政企分开、不再保留铁道部，并不意味着政府监管的缺位。新组建的国家铁路局应尽快建立安全生产、标准执行、关联交易、企业申诉等一系列行业督导机制，培育公平的市场竞争环境。

对于享受财政补贴的公益性线路与运输，政府机构也应出台认证细则。除《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中提到的，学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路，铁路还有许多经营性运输与公益性运输混淆不清的地方。例如煤炭运输应是盈利的经营性运输，但电煤又常常被划入“不惜代价保民生”的“抢运”；又如每年春运期间铁路实行停货保客，原本正常的普通客运就又带有了公益运输的色彩。今后，类似这样的运输要不要补贴，怎么补贴，要有相应的评估机制，以保证政府在提供公共运输服务上，既不赖账，也不乱花钱，并防止财政的挤出效应。

“政企分开的技术性工作很多，改革的难度只会越来越高，因此一定要有具体措施和考核标准。否则换牌子就成了摆样子，我们会再次错失改革良机。”纪嘉伦说。

打破垄断，引入竞争

改革的目标是市场化，核心在于提高铁路造血能力，改变行业经济前景

3月17日，北京复兴路10号，中国铁路总公司挂牌。

3月18日，国务院常务会议讨论通过国家铁路局主要职责、内设机构、人员编制“三定”规定。

尽管政企分开的具体措施密集出台，但铁路市场观望情绪依旧浓烈。一位常年与铁路打交道的民营企业老板坦言，“铁道部虽然没了，可是投资计划、建设管理、运输计划、调度指挥这些核心资源都留在铁路总公司里。人还是那些人，权还是那些权，还是绝对垄断。民间资本与铁路依然很难接轨，铁路行业的发展前景依然不容乐观。”

在纪嘉伦看来，铁路改革的目标是让铁路拥有自我造血功能，那么政企分开后，打破垄断，让市场发挥作用已势在必行。

面对铁板一块的“铁老大”，市场早已用脚投票。数据显示，尽管“十一五”期间，铁路迈入历史上建设规模最大、投资金额最高、运营里程增加最快的时期，但是铁路的综合竞争力却不升反降。2012年，铁路货运周转量在全社会货运周转量中的比重已从1991年39.2%下降到16.8%，客运周转量从1991年的45.77%下降到了29.41%。