税制焦点 重构面临多种选择

张斌(社科院财经战略研究院研究员)

营改增改革不仅对完善税制、促进经济结构调整具有重要意义，同时也对1994年财税改革构建的中央与地方基本财政分配框架造成了冲击。随着改革的推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，而目前增值税中央与地方按75:25分成，“营改增”后分税制财政体制应如何调整成为社会各界高度关注的问题。

2011年地方税收收入总额为41106.74亿元，地方营业税收入为13504.44亿元，占地方税收收入的32.85%，近三分之一。增值税25%地方分成收入为5989.25亿元，两项合计达到了19493.69亿元，占地方税收收入的47.42%。

2011年国内增值税加营业税收入合计为37945.63亿元，营业税全部改征增值税后，如果增值税保持75:25分成比例不变，按照2011年的数据测算，不考虑减税等因素，地方收入为9486.41亿元，减少了1万亿，占地方税收收入近四分之一。面对营改增后地方如此大的收入缺口，势必要求分税制财政体制进行相应的调整，这是进一步推进试点必须要解决的重要问题。

解决原分税制框架下营改增后地方收入减少的问题既简单又复杂。说其简单，是指如果税收制度和现行分税制财政体制下中央与地方的事权划分与转移支付都不作调整的情况下，营改增后弥补地方的收入缺口似乎仅仅是现行税收收入的重新算账分钱的问题。按照这一思路无外乎有三种基本方案：其一，按行业划分增值税收入。原征收营业税的行业改征增值税后的收入全部留给地方，原征收增值税的行业继续保持75：25分成。其二，调整增值税分成比例。其三，增值税分成比例不变，调整其他税种中央与地方的分配关系。

如果将未来可能实施的税制改革纳入中央与地方财政分配关系调整的视野，方案设计就可能要复杂一些。根据税制改革的方向，有如下两种基本思路：增加房产税、资源税等地方税收入。如通过房产税改革，把居民自用住宅纳入房产税征收范围并作为地方收入；继续推进资源税从量计征改为从价计征的改革，适度增加税负并扩大征收范围也会增加地方收入；还有一种思路是在增值税改征营业税后，降低增值税的税率并将其全部作为中央税，在零售环节单独开征销售税作为地方税。这一方案的核心是首先降低增值税税率并将其全部作为中央税，在保证总体税负不变或略有下降的前提下，将增值税税率下调减少的收入通过在零售环节征收销售税转移给地方，将零售环节销售税全部作为地方政府收入。

如果将事权划分和转移支付制度的调整也纳入方案，营改增引发的地方收入缺口问题将有可能演变为1994年分税制体制的重构。

如重新划分事权，减少地方政府的支出责任。如将义务教育、环境保护、安全生产、药品食品质量监督等现行地方政府的事权上划至中央。由于地方支出规模下降，因此可以不弥补或者少弥补收入的下降；增加对地方的转移支付。在中央与地方税收分享关系、事权划分不变的情况下，中央通过营改增增加的收入也可以通过增加对地方转移支付，尤其是一般性转移支付的方式重新分配给地方，弥补地方政府收入缺口。

上述方案各有优劣，许多方案可以相互补充，而随着营改增的推进，在不同阶段，不同方案之间也可以替代和转换。如现阶段分税制财政体制调整的重点是税种收入的重新划分，然后随着税制改革的深入不断完善，在中央与地方事权划分时机成熟时再做进一步的调整。

需要指出的是，在制订方案时，不能仅停留在弥补地方收入缺口的层面，而要结合未来税制、事权划分和转移支付改革设计中长期综合改革方案，同时还要高度关注不同方案对地方政府行为模式、产业结构升级的影响。

机构难点 国税与地税“版图”生变

王雍君（中央财经大学教授）

营改增改革试点，在进入2013年后加快了进程。目前有关方面正采取横向扩围、纵向深入的战略，全面推进营改增进程。这项改革对企业的整体税负的影响相对较小（源于维持总体税负基本不变的原则），但对政府间税收安排的影响却堪称牵一发而动全身。

在目前的政府间税收安排下，营业税大多属于地方收入，改为增值税后，其中的大约75%将上划为中央收入。如果没有相应的补偿性改革，这对地方财政和地方政府公共服务能力将形成巨大冲击。

事实上，与营改增引发的其他问题相比，重新划分国税与地税的版图才是补偿性改革的最大难点。从积极面看，营改增将创造出激发重新思考和梳理政府间税收安排的极好机遇。

首先，税收制度和政府间税收安排的相互关系如何协调？营改增直接触及了税制改革两大目标的协调：在确保整体税负基本不变的前提下，一方面最大限度地减少税收对经济运行的扭曲，即实现超额负担的最小化；另一方面在各级政府间形成合理的税收安排。

鉴于增值税的中性特征远远压倒了营业税，营改增表明政府在坚定不移地朝着正确方向迈进。考虑到中国的计划经济背景和 “充分发挥税收调节（非中性）作用”之观念影响深远，掉转方向实属难能可贵。在确立税收中性作为税改首要原则的前提下，政府间税收安排应遵循三项基本原则：与宏观经济密切相关的税收归中央，具有流动性税基（容易出现辖区间税负转嫁）的税收归中央，税基分布不均衡的税收归中央。增值税同时具备这三个条件，其立法权、征收管理权、收入所有权归属中央的理由相当充分。

但这样一来，第二个问题随之产生：如何建立真正意义上的地方税？理论上，地方政府只宜拥有那些税基不具有地理流动性的税收。唯有如此，地方政府的征税行为造成的影响才不会外溢到其他辖区，从而消除了向其他辖区转嫁税负的可能性。

税基不具流动性的税收，也使地方政府有能力实施差别税率，以充分反映辖区居民对地方税收和服务组合的偏好差异。由于具有较高的流动性，营业税并非理想的地方税。从中长期看，理想的选择是让“土地财政”回归真正意义上的房产税，即按房地产的评估价值而对房产持有者征收的受益税。赠予税和遗产（或继承税）也需要适时考虑开征，但其目标指向公平分配，而不是经济学的基本逻辑—成本（税负）和受益的匹配，包括群体间的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有税基流动性的税收，亦需作为真正意义上的地方税予以确立。

在真正意义上的地方税确立之前，如何通过政府间转移支付体制的调整，消除营改增对地方财政与地方服务能力的冲击？这里存在两个相互冲突的目标：既要维持改革前的地方既得利益格局，又要促进地方基本财政能力的均等化。两者非常难以协调和取舍。维持既得利益要求在营改增后，继续并强化现行的来源地基础的税收返还式转移支付。这意味着那些营业税收入多的发达地区，将在营改增后得到返还数额，远多于营业税相对较少的欠发达地区。这与财政能力均等化（不是公共服务均等化）这一根本的转移支付目标背道而驰。

最后，营改增还要求反思税务机构设置问题。中央和地方税务机构还需要继续分设吗？分设的理由究竟是什么？合并是否更好？答案部分地取决于地方政府的角色。如果强调让地方政府扮演收税者的角色，分设可能仍有必要；如果强调地方政府作为基本公共服务供应者的角色，分设的理由便值得怀疑。从经济合理性看，从单一制国家的结构上看，分设的理由似乎也没那么令人信服。