2012年中央农村工作会议闭幕两天后，关乎农民切身利益的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》(下称“修正案草案”)，终于进入全国人大审议阶段。

12月24日，国务院提请十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议的土地管理法修正案草案，对“土地补偿”作了重大修改——删除了现行法第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。

近年来，有关农村土地管理制度改革以及农村征地补偿中引发的问题得到社会广泛关注。现行土地管理法第47条规定，征收土地按照被征地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

国务院法制办主任宋大涵昨日在作草案说明时说，关于农村土地管理制度改革，当前最突出的问题是在征地补偿工作中存在着征地程序不完善，法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足，一些地方违法违规征地、强占乱占农民土地的现象时有发生，成为影响社会稳定的重要问题。应先集中精力解决好征地补偿制度中存在的问题，对其他问题继续抓紧研究，条件成熟形成方案后及时提请全国人大常委会审议。

“现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。”宋大涵在作草案说明时说，“分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”

修正案草案还增加了对征地农民的社会保障。在现行法第47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。

“30倍上限”规定过死

此次修正案草案的修改亮点，除上述删除“上限”和增加社会保障之外，还规定，补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

宋大涵在作草案说明时说，从补偿原则看，原47条的规定在原用途基础上按照年产值倍数补偿，没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，“30倍上限”规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

现行土地管理法自1986年6月公布以来，历经1988年12月第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第二次修正。

修正案草案第47条第一款明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

近年来，由于征地补偿不到位及征地程序的不完善，各地出现多起因征地引起的社会事件。

12月16日的《财经》杂志报道，近年来频频发生的征地冲突，大部分皆因被征地农民对补偿不满而引起。《财经》援引国家信访局统计称，群体性上访事件60%与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

宋大涵表示，改革征地制度遵循三条原则：正确处理工业化城镇化建设和保护被征地农民合法权益、保护耕地的关系，更加突出保障被征地农民合法权益，促进城镇化健康发展；正确处理政府依法征地和农民参与权、话语权的关系，更加严格地约束政府征地行为；正确处理统一性和差异性的关系，在法律确定征地补偿基本原则的同时，充分考虑地区差异。

“补偿费要平等谈判”

对于此次修正案草案提及的“土地补偿”新规，部分专家有不同看法。

中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源指出，对于草案修改的给予农民征地“公平补偿”，这也不能解决问题，对征地补偿费的提高部分不足以消除征地与被征地之间的矛盾。

“现在征地时，双方在征地费用上谈不拢，强征强拆就出现了。要是谈得拢，必须按照市场价格加以补偿。这一条不能成立，将来征地补偿永远谈不拢。因为被征地人看土地是按市场价格衡量的，征地方给不了那个数，就不可能是等价交换，农民就要吃亏。”郑振源说。

“要按市场经济等价交换的原则来确定土地补偿费，而不是光提高补偿费。”郑振源表示，在征地时应允许农民提出意见，征地补偿费要在平等谈判中决定。

12月3日的《中国房地产报》援引中国农村工作领导小组办公室主任陈锡文的话表示，“过多的补偿”并不会给农民带来太长久的利益。陈锡文对《中国房地产报》说，“农民永远失去了土地，再也当不了农民，所以拿这块地以前的产出来算这个账，并不能保证农民未来的利益，这是一个机制的转变。”

清华大学政治经济研究中心主任蔡继明同样表示，农民应该享受土地的开发权，应该能够自主地支配土地用途的转变所带来的好处。

“集体土地入市、缩小征地范围应该写到具体的土地征收条例中，但据我所知，将要出台的集体土地征收条例远远达不到这些要求。”郑振源说。