修改《国资法》，改掉那一条“口子”？

实现全覆盖之后，国资监管系统能否实现有效监管，最终实现保值增值？这大概是来自社会最大的质疑。

但在国资系统的人看来，这几乎不成为问题。湖北省国资委主任杨泽柱提供给《中国经济周刊》的数据显示：截至2012年末，全国国资系统监管企业资产总额达70.74万亿，2002—2012年，全国国资系统监管企业累计实现营业收入由8.53万亿元增加至38.48万亿元，年均增长16.26%；实现利润由3786.3亿元增加至20334亿元，年均增长18.3%；上缴税金由6960.4亿元增加至28308亿元，年均增长15.06%。

杨泽柱用“举世瞩目”这样的词来总结过去十年国资监管所取得的成绩。

杨泽柱认为，修改《国资法》已是迫在眉睫。他作为人大代表在两会期间提交了一份关于修改《国有资产法》的议案。他建议，删除该法中“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”的规定，以避免多头授权，实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。他同时建议，制定出台全覆盖的《国有资产法》，对包括企业国有资产，以及资源性国有资产、金融国有资产、行政事业国有资产、文化遗产国有资产的监管进行具体规范。

湖北省最先取得了立法上的突破。2011年，湖北省人大常委会审议通过了《湖北省企业国有资产监督管理条例》，该条例将国有资产的范围，从传统意义上企业中的国有资产扩展到了包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。

湖北的突破一定程度上对全国的国资监管系统是一个鼓励。据《中国经济周刊》获悉，有关部门已行文提请全国人大，征请修改《国资法》，改掉那一条“口子”。

地方国资监管之忧

县市级恢复、新建国资委

在“大国资”的蓝图之下，县市级国资委等国资监管机构正在建设或恢复。

回溯国资委成立的整个历程，2003年4月6日，国务院国资委成立。到2004年6月，全国内地31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国资委全部组建，全国大多数地市完成了国资委的组建工作。

但在2005年以后，伴随着大量国有企业的改制和兼并重组，很多地市县的国有企业大量减少，一些地市将国资委降级为财政部下的国资办，有的甚至撤销了地方国资委。

过去10年，国务院国资委逐步明确了机构性质、职责以及对央企的监管准则，然而地方国有资产的监管却显得薄弱。这一问题在没有设立国资监管机构的县市显得更为凸出。

“对于市国资委来讲，当前市属的行政资产是由财政部门代管，经营性资产也不全是我们管，这也造成了行政性资产的浪费。比如，有的机关房产多，一部分进行出租，但没有纳入财政。”一位来自中部省份地级市国资委主任在昆明会议的小组讨论会上发言时指出，这部分国有资产的监管空白造成的国有资产的流失未得到应有的重视。

另一位县级市国资监管机构人员则反映，县级国资监管机构成立后，他们发现，县一级国有经营性资产五花八门，有的已经改制了，有的没有改制，国有企业就附着到一些部门，由于疏于管理，生存现状半死不活，存在很大的监管漏洞。“国有企业附着在政府部门，这必然造成政企不分、政资不分，从而导致国有资产监管缺位。”

为堵住监管的漏洞，从2009年开始，地市级国资监管机构的组织建设开始恢复和完善，县级国资监管机构也开始设立。至今为止，恢复和新建地市、县级国资监管机构的工作已经推进了3年。

到2013年年初，湖南、广西、浙江等省份的全部地市已单独设立国资委。

在昆明会议上，黄淑和明确要求：“没有设立国资监管机构的地市，要力争3年内全部予以设立。县级国资监管要全面明确责任主体，推动国有资产数量较大、具备条件的县设立国资监管机构。”

角色定位的尴尬

相比于国资监管机构的恢复和建设，国资监管机构在当地略显尴尬的角色定位也许是更难解决的问题。

作为政府直属特设机构，国资委只代表政府履行出资人的职责，而不像政府职能部门那样行使社会公共管理的职能。但不少地市国资委由直属特设机构改为了政府部门或者与其他部门合署办公，机构不独立、行政化趋势比较明显。这些地方国资委被迫无奈，成为了地方政府的“打杂”部门，甚至承担了很多公共管理的职能。

国务院国资委的一项统计显示：全国356个地市中，尽管有331个设立国资委，占93%，但作为独立机构的只有227个；保留直属特设机构性质而不承担政府社会公共管理职能的只有107个。个别地市国资委的主要工作集中在企业改制、处理信访和维护稳定上，企业国有资产监管职责没有得到落实。

江西省国资委政策法规处处长项文说，由于地方对于国资委的定位和职责认识不深，很多本应由职能部门来负责的事情，国资委却成了救火队，国资委的特色因此很难形成。

某县级市国资委的负责人抱怨说，他们整个机构只有8个人，却干了很多政府交办的职责以外的事情，例如国企的计划生育工作和维稳，“只要与国资沾边都交给了我们”。他极为苦恼，但没办法，他也像其他政府职能部门的负责人一样，接受来自地方政府的同样的考核。

作为地方政府的直属特设机构，地方国资委代表地方政府行使出资人职责。但现实是，国资委与地方政府对国有经营性资产的认识和目的并不一致，某些情况下，甚至出现矛盾。

地方政府希望国有企业能够为地方经济做出贡献，促进地方GDP、财政收入等考核目标的实现，因而更注重国有经济发展的速度和规模；而国资委则希望防范风险，实现国有企业的保值增值。

目前，地方超过半数省市国资委的监管覆盖面超过或接近90%，而与此同时，地方政府对地方国企的干预呈现了加剧的趋势。

上述县级市国资委的负责人指出，国资委成立后，当地国有企业经历了退出改制的阶段，但如今，在地方政府的发展冲动下，地方国有经济并没有经历资源整合、转型升级，这些国有企业又在走重复的老路。

而该负责人所在的县，有6家政府新成立的投融资平台，均由政府领导兼任董事长，国资委很难实现监管。

“很多原来的融资平台，现在经3年改造为公司，这一部分企业成为我们的骨干，但它们又区别于原来传统的国有企业，它们的业务特性跟地方政府息息相关。这部分企业最大的问题是风险防控，贷款总额超过了地方财政总收入的一倍到两倍，这种风险怎么防控？我们也在摸索。”对这些地方融资平台的监管，上述中部省份地级市国资委主任说，他感到迷惑。

据银监会方面透露，目前，中国地方政府未偿还贷款总额达到9.2万亿元人民币。而这些债务的借款方——地方投融资平台却处于国有资产监管的空白地带。

由于地方国资委属于特设机构，并非政府组成部门。因而，对于地方经营性国有资产的监管很大程度上取决于地方党委和政府领导对这项工作的重视程度。“一些地市领导对国资监管的概念并不是很清楚，他们认为市里面的国有资产就属于市委、市政府，谁管都一样。”项文建议，国务院国资委能够通过中央党校、国家行政学院向地市党委、市政府的领导传达国资监管的理念，提高认识。

“地市、县级国资委主任们干得很苦，但再苦也要往前推(动工作)，不推就一事无成，主动推就一定会有所成效，就是时间早晚的问题。”黄淑和鼓励他的下属们说，这个过程中一定要处理好当地党委、政府看重速度规模与国资委要抓质量效益之间的矛盾。“虽然有时候会冒犯地方领导，但也要通过好的方式、方法来努力推动工作。”

国企监管格局现状

根据归口的不同，国有企业可分为：(1)由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；(2)地方国资委监管的地方国企；(3)由财政部监管的三类企业：中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。

1.国资委监管的中央企业

国务院国资委管理的企业涉及行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中，科技型企业是央企中特殊的群体，均由原来的部属科研院所于1990年代末改制而来，2003年国资委成立之初有 29家归入国资委管理，被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后，目前有10家规模较大的科技型央企，其资产总量、利润总额等指标在国务院国资委监管的央企总规模中所占比重不到1%。

从行业看，国资委监管的企业主要是工业企业，但是从资产的性质上，国资委是一部分金融资产的监管者。随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级，以及企业的混业经营，很多工业企业也开始大规模地投资经营金融业。在过去几年中，中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金，中意人寿、海康人寿等这些合资保险公司拥有的国有股权，都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为?“非金融国资”出资人的角色正变得模糊。

2.地方国资委的监管范围

在地方，对国有企业进行管理的机构并不完全和中央层级垂直对接，地方国资委管理的国有资产的范围更广。目前各地国资委的监管范围不尽相同，例如北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个地方将金融国有资产纳入到了地方国资委的监管范围。

在对地方金融企业国有资产的管理上，除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外，还存在另外两种类型：一种是由地方金融办行使出资人权利；还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。

3.财政部监管的三类企业

财政部监管的企业主要分为三类：

第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有82个部门6000多家企业。即中央行政单位出资的所属企业(不含文化企业)由财政部行政政法司负责；中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由财政部教科文司负责；既有中央行政单位出资，又有中央事业单位出资的企业，根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或教科文司负责。

国务院有明确规定，中央部委不允许办企业。现在的部属央企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。

第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

其中，财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利；依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力：中国投资有限责任公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。

在四大国有银行股份制改革启动之前，财政部一直行使国有独资金融机构的出资人代表的职责。目前，财政部通过中央汇金公司以控股方式对包括工、农、中、建四大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。

第三类是财务关系在财政部单列的国有企业，包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司以及最新成立的中国铁路总公司，均由国务院作为出资人，并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管。中国邮政集团公司目前暂由财政部履行出资人职责。

(根据中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏论文《建立监管统一出资多元的国资体系》、天则经济研究所《国有企业的性质、表现与改革》报告以及财政部网站新闻等资料综合整理)