对不同的监管对象可采用分类监管机制

从目前的情况看，加强网络信息保护的关键之处是完善依法监管。在互联网监管方式的使用方面，可以考虑按照不同性质的监管对象采用不同的监管机制。

我国目前许多大型ISP、IAP和ICP是国有单位，对于这些单位可以考虑在行政监管之外，充分利用其上级主管部门或主办机构的基于所有权人地位的监督作用。某些上级主管部门或主办机构较之行政监管机关，在信息内容监管方面具有更多优势。

对基于商业运作目的，以传播、利用个人信息或可能发布有害信息获取商业利益的商业网站，可以通过法律规范、操作规范、行业自律准则、行政许可的方式来进行监管和预防。同时辅以事后追惩的制度，使不当发布和传播个人信息或有害信息的商业网站在经济上受到严厉惩治，提高其运营成本，从而使经营性网站基于经济利益的考虑，自觉遵守监管措施，主动抵制个人信息或有害信息的非法传播和不当利用。

而对于仅以发布有害信息为目的并不以取得现实的经济利益为目的的网站，由于这类网站根本不可能向行政机关申请许可，因此行政许可及其它行政审批手段根本不会对此类网站形成实质影响。

考虑到对有害信息内容实施即时监管的成本过高，而且监管的效果也不免挂一漏万，从成本效益分析的角度来看，对于此类信息内容亦不能仅以监管ICP为既定目标，监管的对象应以ISP或IAP(互联网接入服务提供商)为重点。要求其消除影响、提交记录，便于监管机关、有关部门和被侵权人对信息发布者进行事后的追惩。

目前监管信息内容的方法主要有：事先监管的许可、审批、备案；事中监管的技术控制；事后制裁的追究法律责任。

事先监管的许可、审批、备案是传统的信息内容监管方式，主要是通过许可证、资质认证认可、重要信息报备等措施，将不符合法律规定的主体排斥在合法运营范围之外，达到维护信息内容安全的目的。事中监管的技术控制是最为体现互联网时代特点的监管方法。各国使用的互联网信息内容监管的技术手段主要有网络实时监控、信息过滤、网页屏蔽、信息拦截、网络临时管制等。事后制裁主要是通过依法追究不法行为人的法律责任，达到惩治已有违法、警示和预防未来违法的效果。

由于互联网具有极大的影响力和极快的信息蔓延速度，就使事中监管的价值变得极为重要。而高技术手段的使用和快速反应能力就成为各国在互联网监管中最为重视的因素。在“9·11”恐怖袭击发生后的几小时内，美国网站上所有与“政府”这一关键词相关的信息都被屏蔽了。在其后的很多天，甚至几个星期内所有层次的行政机构都不对外提供信息，并对政府机密进行了重新定义。

对互联网的监管要受法律限制

我们处理互联网监管问题时，如何处理国家利益、公共利益与个人正当合法权益的平衡的关系是一个重要的问题。

一些人士认为，“9·11”已经永远改变了美国政府信息透明的作法。在“9·11”事件发生后，几个提供敏感信息的网站从网络上消失了，其中包括美国运输部的全国管网地图系统、环保署的风险管理计划网站及核能管理委员会的网站在内。

对于网络传播的与国家安全无关的其它有害信息内容，如对儿童有不良影响的网上色情信息等，美国也通过立法予以规制。美国曾通过“CDA法案”来限制色情内容在网络上的传播，但该法案受到了美国民权组织的挑战，他们在总统签署该法案的几个月内就向法院提起了一项违宪审查诉讼，并得到了联邦巡回上诉法院的支持。

与此同时，美国还存在着另一种现象，法律明确规定政府有义务向公众提供相关信息的情况下，政府会利用手中的自由裁量权，以相关文件仅供内部使用为由拒绝向申请人提供。实际上，美国的《信息自由法》(英文简写为“FOIA”)明文规定，除了法律明确规定不能向公众提供的信息外，相关政府部门应向申请人提供相关信息。此外，根据《电子政务法》的规定，除了《信息自由法》所规定的向公众提供相关信息的文本阅览外，各政府机关应开设专门的电子阅览室，向公众提供电子文本的信息或在线提供相关信息。

上述因素综合作用的结果就形成了政府事实上一般不直接对网络传播的内容进行管制，而是更多地依靠网络参与者的自律，以政府的管制作为补充和保障的信息内容规制体系。

在法治条件下，任何权利或权力都不是绝对的，管理者不具有不受限制的权力来监管网络中的用户。一些法律、内部规则和用户协议会使无视这些规定的网络管理者陷入民事纠纷或犯罪的困境。

在美国，如果网络管理者的网络监控行为是在政府的指导下运作的，则需要考虑美国联邦宪法《第四条修正案》。《第四条修正案》限制没有经过法官“第一类安全搜索”授权的政府代理机构搜索证据的活动，违反《第四条修正案》而获得的证据不能用于指控遭受非法搜索的人。个人参与者配置网络监控和监督用户时不需要担心违反《第四条修正案》，除非个人参与者是政府的代理。当然，只监督攻击者的活动的网络监控系统不会违反《第四条修正案》，但如果监督的范围超出了入侵者，对《第四条修正案》就不能掉以轻心。美国的上述经验对于我们处理互联网监管问题时考虑国家利益、公共利益与个人正当合法权益的平衡机制具有重要的借鉴价值。

在社会常态的一般情况下，对信息安全的监管必须使用常规的方法，一些带有极端性和严重限制私权利的互联网特别管制措施是禁止使用的。在紧急状态条件下，考虑到国家和社会根本利益正在或即将受到极其严重危害，监管效果要求较高，需要采取一些特别的互联网管制措施，并且特别管制措施实施的时间可能需要持续一段时间，直到紧急状态解除或导致实施特别措施的情况消失。在这一点上可以参考道路交通临时管制和紧急状态下交通管制的不同做法。 陈欣新（中国社科院法学所研究员）