推广市政债需循序渐进

上海证券报：地方政府负债的透明度问题一直备受关注，您认为试点地方自行发债的同时，还需要进行哪些配套改革？

刘尚希：这就是我说的要进一步改进的地方，但都不是短期内能做到的。比如地方资产负债表没有，现在仅有的预算还不太透明。而要编制资产负债表就意味着需要推进政府会计制度的改革，这是个基础性的工作。而且不能每个地方政府各有一套，得全面推进。

还有债务的甄别及其定义，哪些是政府的直接债务，哪些是政府的或有债务，都要依赖政府的会计准则。现在地方政府债务性质的确定，包括审计署的认定都是靠政府各个部门之间的讨价还价得来的，但这肯定是权宜之计，以后必须有个公认的确认标准，但这些确认标准不是一时半会就能出的。

政府会计制度改革改完了，还要考虑怎么编制政府财务报告、资产负债表，今后在实际操作的过程中肯定还会有很多问题。

但这些都是前提性的问题，这些做好之后还要去制定监管的思路、框架，监管依据的基本准则。这也是个大问题，如果没有这些，简单的模仿国外的做法，依照几个定量指标是很难达到效果的。

宗良：试点范围的扩大有赖于相关配套改革的推进，首先地方债的发行要有一套完善的流程和运行模式。要有切实措施制约地方政府官员的投资冲动；要落实地方人大审议、批准权限，切实提高人大对募集资金的监督水平，提高政府对资金的管理运营水平；要建立了较为成熟的债务管理的组织结构和运行模式。其次债券的发行和流通问题需要得到解决。相关技术问题已经完善，有科学的定价机制、健全的发行流程、独立的评级机构等；地方债券流通的二级市场已较为成熟。三是地方政府需要建立健全的债务资金风险防范机制、信息披露机制和健全的财政预算管理体制。

曹红辉：自主发债主要解决部分债券的透明度，对于通过银行贷款负债则完全没有涉及。关键要建立完整的地方后政府融资机制的制度建设，制定负债和信息披露的管理办法，加强中央政府及同级人大的舆论监督力度。

盛宏清：地方自行发债将逐步使地方财务透明化，发债的前提是要披露发债主体的资产和负债状况。推动地方发债主体财务透明化最重要的步骤是建立对地方发债主体的评级制度，体现信用、财力差异，市场才能逐渐对差异进行定价。同时，也要对一些地方政府建立信用增进制度，扩大发债范围。

姜超：核心仍是地方与中央的税收分成机制，提高地方政府财政收入。此外，地方政府还需提高政府负债以及投融资等方面的透明度，部分地区政府信誉需改善，以得到市场认可。

如果要实现地方自主发债，还需要建立相关制度。首先，中央需要建立起来一整套对发债额度的管理制度，并形成地方财政预算的硬约束。其次，地方要公开自己的财政收支，并将发债资金用途予以公告，这样投资者方能为各地方债评级、定价。再次，还要建立一套风险预警机制、偿债保障机制、审计监督机制，才能有效防范风险。

上海证券报：您认为时机成熟时是否也应让市县一级政府发债，并推广至全国？市政债时代何时才能来临？

姜超：时机成熟后，省级市政债必须推向市县级，以构建多层次的信用市场。但在初期，我们认为发债主体仍会限于省级政府。实际上，在国外，“市政债(Municipal bonds)”也不一定是城市发行的债券，在美国很多州政府发行的债券也属于市政债；在日本，“地方债（Local government bonds）”发行主体可以为都、道、府、县（平行的一级行政区，直属中央政府），也可以是市、町、村（二级行政区），因此本身概念上并非说只有市县一级政府发债才能叫“市政债”，“地方债”就必须是省级政府发行的债券。而且评判地方政府能否发债，应更多考虑财政实力，透明度，运作机制等，而非行政级别。

宗良：条件成熟时扩大试点范围并在全国推广是必然趋势，但是债券发行的主体需要科学界定。在我国目前经济社会条件下，债券发行可由省级政府和地级市政府层面发行。市政债时代的来临也需要一个过程。由地级市政府作为地方债最低一级的发行主体，其原因在于有利于实现发行的规模经济，降低发行成本，同时提高管理效率；同时兼顾了灵活性和统一性。我国区域经济发展不均衡，在一个省内各区域发展也不均衡，各地对资金的需求差别很大。因此若仅由省级层面发行地方债，难以体现灵活性；若将发行权下放至县一级政府，则地方政府的投资冲动无疑会被激发，不利于统一管理、统一运营。

盛宏清：在地方债券逐步的试点和扩大进程中，也应该让市县一级政府拥有发债的权利。我国东西发展很不平衡，东部一些市县的财力可堪比西部个别省会城市的财力，完全拥有发债的能力和需求。

我们应该借鉴成熟市场做法，推出市政债。以逐渐替代“中国特色的政府融资平台”，消除金融系统隐患。按照试点节奏和相关评级等制度完善步伐，中国应该在两年内正式推出市政债，开创市政债时代。